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지방사립대, 학생 충원·재정 운영 어려움 본격화…고등교육분야 정부 책임 강화해야
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지방대학 위기가 회자된 지 오래다. 최근엔 ‘벚꽃 피는 순서대로 망한다“는 것도 옛말이 됐고, 동시다발로 우수수 떨어져 나갈 것이란 이야기가 사실처럼 여겨진다.

지방대학 몰락의 진원지는 학령인구 감소였고, 이에 대한 대책으로 박근혜 정부 때부터 입학정원 감축을 목표로 구조조정을 단행했다. 구조조정 결과는, 지방대학을 중심으로 한 정원 감축이었고, 우리나라 사립대학은 등록금에 의존해 대학을 운영해 왔기 때문에 정원 감축에 따른 수입 감소와 재정 긴축을 감수해야 하는 상황이었다.

입학정원 감소와 편입학 등 이탈자도 늘면서 2015년부터 본격적인 재학생 감소가 나타났다. 수도권대학도 재학생 수가 감소하긴 했지만, 지방대학은 더 큰 폭으로 감소했고, 10분의 1 이상 감소한 지역도 있다.

최근 급격한 학령인구 감소로 지방 사립대학 학생 미충원 문제가 심각해지면서 등록금에 의존해 온 사립대학은 심각한 재정적 위기에 직면하고 있다. 앞으로 학령인구는 더 감소할 것으로 예상돼, 정부 재정 지원을 호소하는 지방 사립대의 목소리는 점점 더 커지는 상황이다.

이에 국회 교육위원회 윤영덕 의원은 21일 정책자료집 「지방 사립대학 재정 진단 보고서」를 발간했다. 보고서는 본격적인 대학 구조조정이 시작되기 전인 2010년을 기점으로 2020년까지 지난 10년간 지방 사립대학 재정 현황을 진단했다. 지방 사립대가 처한 재정적 어려움을 파악하고 우리나라 대학 재정의 양극화가 얼마나 심각한지 함께 진단했다.

▶ 지방 사립대학 현황…등록금 수입 감소로 교육의 질 악화

2021년 현재, 우리나라 4년제 대학(일반, 교육, 산업)은 193교다. 국·공립대학이 40교로 5분의 1정도(20.7%)를 차지하고, 나머지 153교(79.3%)가 사립대학이다. 이중 89개 사립대학이 지방에 소재지를 두고 있는데, 전체 대학의 ‘46.1%’ 해당하는 이 대학들이 학령인구 감소 시기 학생 모집과 재정 운영에 어려움을 겪는 취약 지대가 되고 있다.

상대적으로 수도권대학은 학생 모집에 유리한 위치에 있고, 지방대학 중에서 국·공립대학은 정부 설립 대학으로서 지방 주요 대학이란 위상을 차지하고 있다. 반면, 지방 사립대학은 수도권대학 같은 지리적 이점도, 국․공립대와 같은 설립자 이점도 없이 학령인구 감소 상황을 맞닥뜨리고 있다.

지방대학 중 사립대학은 73.6%다. 지방대학의 다수를 점하고 있는 사립대학이 학생 충원과 재정 운영에 어려움을 겪는다는 것은 지방대학 전체가 위기에 직면하고 있다는 뜻이기도 하다.

2021년 신입생 충원율을 보면, 지방 사립대학 정원 내 신입생 충원율은 90.2%다. 정원 외까지 포함한 전체 충원율은 88.4%로, 90% 아래로 떨어졌다. 전년 대비 약 8%p나 감소했다. 지방 국·공립대는 정원 내 97.3%(전체 94.0%)로 90%대를 유지하고 있지만 전년 대비 약 3%p 감소했다. 그러나 수도권대학은 99.2%(전체 98.1%)로 변동이 거의 없다.

2020년까지는 수도권대학과 지방대학 사이에 큰 차이 없이 비슷한 수준을 유지했으나, 2021년 들어 차이가 드러나고 있다. 수도권대학과 지방 사립대학 간 차이는 9% 이상이다. 수도권대학은 학령인구 감소 영향이 거의 없어 보이고, 지방 사립대학을 중심으로 신입생 미충원 문제가 본격화하는 양상이다.

지방 사립대학 정원 내 신입생 충원율을 지역별로 살펴보면, 2020년에는 제주도를 제외한 전 지역 충원율이 97% 이상이지만, 2021년에는 충청, 전라, 경북 지역이 90%를 넘겼고, 강원과 경남 지역은 80%대로 떨어졌다. 제주지역은 30%도 안 된다.

앞으로 학령인구는 더 감소할 것으로 예상되는 상황에서 수도권대학에 대한 선호가 바뀌지 않는 이상 지방 사립대학 미충원은 더 악화할 수밖에 없다. 등록금에 의존해 온 사립대학이 심각한 재정난에 부딪힐 것은 명백하다.

문제는 지방 사립대학 재정 축소는 이미 진행 중이라는 점이다. 지난 1주기 구조조정 기간(2013~2018년) 동안, 4년제 대학은 입학정원을 2만 8천여 명 줄였다. 수도권대학 3,730명(-3.1%), 지방 국·공립대학 5,097(-7.9%)명, 지방 사립대학 19,343명(-12.0%) 줄였다. 즉, 지방대학은 입학정원을 크게 줄여 충원율을 유지한 것이고, 이에 따른 재정 축소는 기정사실이다.

여기에 지난해부터 코로나19로 인한, 휴학생 증가, 기부금 감소, 대면 활동 및 모임 금지에 따른 사업 수입 감소 등 재정 운영의 어려움은 더 커졌을 것으로 짐작된다. 정부 재정 지원을 호소하는 지방 사립대학 목소리는 점점 더 커질 수밖에 없는 상황이다.

지방 사립대학 재정 지원을 혈세 낭비라 비난하기도 한다. 그러나 공고한 학벌주의와 수도권 위주 체제 속에서 지방 사립대학을 무조건 ‘부실대학’, ‘한계대학’으로 낙인찍는 것은 위험한 발상이다. 절대 다수를 점하는 지방 사립대학의 몰락은 지방대학 전체, 나아가 우리나라 고등교육 생태계의 붕괴다. 오히려 수도권대학만의 생존은 고등교육의 기형화이자 퇴보다.

▶ 수입현황…지방 사립대 등록금 수입 10년 새 7.6% 하락

지방 사립대학 수입총액은 2010년 6조 8,083억 원에서 2015년 8조 673억 원으로 증가한 후 2019년 7조 8,995억 원, 2020년 7조 5,632억 원으로 감소했다.

수입총액 감소의 가장 큰 원인은 무엇보다 등록금수입의 감소다. 우리나라 사립대학은 재정 운영에 있어 등록금 의존도가 매우 높아, 수입총액에서 등록금수입이 차지하는 비중이 절반이 넘는다. 그나마 다행인 점은 2020년 65.1%에서 2020년 54.1%로 낮아진 것이다. 수입 중 절대 비중을 차지하는 등록금수입 감소는 수입총액 감소로 귀결될 수밖에 없다. 2010년 4조 4,305억 원에서 2019년 4조 4,064억원, 2019년 4조 1,454억 원, 2020년 4조 944억 원으로 계속 감소했다. 2010년 대비 2020년 3,361억 원이 감소해 감소율이 –7.6%나 된다.

등록금수입 감소에도 불구하고 2012년 국가장학금 제도 도입과 문재인정부 들어 일반재정지원 확대로 국고보조금이 크게 늘면서 수입총액 급감은 완화됐다. 국고보조금은 2010년 3,338억 원에서 2020년 1조 7,008억 원으로 5배 이상 증가했다. 등록금수입 의존율이 낮아진 이유이기도 하다. 하지만 앞서 살펴본 바와 같이, 2020년 1조 7,008억 원 중 장학금 지급으로 명목이 정해진 국고보조금이 1조 1,694억 원이며, 일반재정지원비는 31.2%에 불과한 5,313억 원이다. 지방 사립대학 재정 운영에 실질적 도움이 되려면 일반재정지원 확대가 더 필요한 상황이다.



학교법인의 대학 재정에 대한 책임성과 기여도를 보여주는 법인전입금은 규모 자체는 크지 않지만 2010년 2,290억 원, 2015년 3,162억 원, 2019년 3,652억 원, 2020년 3,772억 원으로 증가했다. 수도권대학 법인전입금이 감소한 것과 비교해 긍정적으로 평가할 수 있으나 지역별 편차가 커 개선 과제로 남는다.

기부금수입과 수강료수입은 연간 1천억 원대이며, 수입총액 대비 1~2% 수준으로 규모도 크지 않을뿐더러 수도권대학이 해당 수입 항목 총액의 약 70% 이상을 점유하고 있어 외부 재원의 양극화가 얼마나 심각한지를 보여주는 지표이기도 하다.

기금인출수입은 법인전입금과 비슷한 규모이지만, 순수입이 아니라 이전에 축적해 놓은 적립금에서 인출한 것이라 증액에 한계가 있다. 우리나라 사립대학은 외국처럼 기부금수입이 많지 않기 때문에, 등록금 등 내부 재원으로 적립금을 축적하는 경우가 많은데, 내부 재원을 교육비로 쓰지 않고 적립하는 것은 지양해야 한다.

▶ 지출 현황…자체 재원 관련 지출 감소, 지방 사립대학 교육여건 악화 우려

지방 사립대학 수입총액이 2015년을 기준으로 이전까지 증가하다, 이후 감소하면서 지출도 2015년 이후 감소하는 추세다.

대학교육에 있어 가장 기본 경비 중 하나인 교원 보수는 2010년 1조 9,768억 원에서 2015년 2조 4,424억 원으로 5년간 4,656억 원 증가했지만, 2020년에는 2조 4,104억 원으로 5년간 320억 원 감소했다. 대학 구조조정 평가를 앞두고 교원 확보율 지표를 높이기 위해 대학마다 교원 채용을 늘리면서 2015년 교원 보수가 증가한 것으로 분석되며, 이후 교원 보수 감소는 지방대학이 교원 보수를 늘릴 여력이 점차 줄어들고 있음을 보여준다고 하겠다. 지방대학들은 학생 수 감소로 더 이상 교원 채용을 늘리지 않아도 교원 확보율을 유지할 수 있거나 수입 축소에 따른 임금 삭감이 요인일 수 있어 지방대학 교육여건 악화를 우려하는 목소리가 나오는 실정이다.

직원 보수는 2010년 5,364억 원에서 2020년 7,596억 원으로 증가했다. 부족한 직원을 채용하면서 직원 보수가 증가한 것으로 보이나, 임금이 낮은 계약직 직원을 대거 채용하고 있어 고용 안정과 임금 보장 문제, 나아가 교육의 질 문제도 대두될 수 있다.



최근 10년간 가장 많이 증가한 지출 항목은 교외장학금이다. 국가장학금 수입이 늘면서 교외장학금이 2010년 2,145억 원에서 2020년 1조 2,771억 원으로 1조 원 이상, 5배가량 증가했다. 이에 따라 지출총액 대비 비율도 2010년 3.2%에서 2020년 16.9%로 증가했다. 한편, 교내장학금은 2015년 대비 2020년 506억 원이 감소했는데, 장학금을 줄여서라기보다 학생 수 감소에 따른 결과로 분석된다. 등록금수입 대비 비율은 계속 높아졌기 때문이다.

실험실습비, 기자재구입비, 집기비품구입비, 도서구입비 현황을 보여주는 교육여건 관련 지출은 계속 감소하다, 2020년 증가했다. 2010년 3,289억 원에서 2019년 2,852억 원까지 감소하다 2020년 3,203억 원으로 증가했는데, 코로나19로 비대면 수업이 늘어나면서 온라인 강의 시설 비용이 늘어난 것으로 판단된다. 지난해 온라인 강의에 대한 국고 지원이 이루어지면서 관련 지출이 늘어난 것으로 보인다. 교외장학금처럼 외부 지원이 늘어난 경우 관련 지출이 늘어나고, 자체 재원 관련 지출은 감소하고 있어 지방 사립대학의 교육여건 악화가 우려된다. 등록금수입 등 자체 재원은 현재와 같은 상황에선 계속 축소할 것으로 예상되기 때문이다.

자산적 지출과 기금적립지출은 감소하는 추세다. 2010년 지출총액 대비 비율이 각각 9.4%, 6.1%이던 것이 2020년 1.9%, 2.8%로 낮아졌다. 교육의 질을 높이기 위해서는 직접교육비를 늘려야 하므로 법인 지원 없는 자산적 지출이나 무분별한 적립금 축적은 바람직하지 않다. 하지만 지방대학 재정이 그만큼 위축되었다는 것을 보여주는 지표이기도 하다.

▶ 등록금 중심 체제에서 정부 지원 중심 체제로 전환해야

지방 사립대학 재정 현황은 예상대로였다. 구조조정이 본격화되기 전인 2015년까지는 수도권, 지방 구분 없이 수입 규모가 증가했다. 그러나 이후 수입 규모는 점차 줄어들어, 2015년 대비 2020년 지방대학 교비회계 수입총액은 5,041억 원 감소했다. 수도권대학도 1,446억 원 감소하긴 했지만, 지방대학이 3.5배 이상 더 많이 감소했다.

재정 감축의 가장 큰 원인은 두 말할 것 없이 등록금수입 감소다. 2020년 수입총액에서 등록금수입이 차지하는 비율이 지방대학은 54.1%다. 여전히 수입의 절반을 등록금수입으로 충당하고 있는 것이다. 2010년과 2020년 등록금수입 규모를 비교하면, 대부분 지역의 등록금수입이 감소했는데, 특히 충청, 경남, 경북지역은 10년 사이 10분의 1 가량의 등록금수입이 줄었다. 반면, 수도권인 경인지역은 1.9% 감소했고, 서울지역은 오히려 1,246억 원(3.0%) 증가했다.

등록금수입이 감소하고 있지만, 마땅히 대체할 재원은 없는 상황이다. 법인전입금은 지방대학이 수도권대학보다 더 많았지만, 2020년 수입총액 대비 비율이 5.0%(3,772억 원) 밖에 되지 않는다. 기부금수입은 규모가 더 작다. 2020년 지방대학이 받은 총 기부금수입은 979억 원으로 수입총액의 1.3%에 불과하다. 기부금수입은 양극화도 심해 전체 사립대학 기부금수입 3,418억 원 중 71.4%를 수도권대학이 가져갔다. 평생교육과정 등의 수강료수입도 수도권 편중이 극심한 것은 마찬가지다. 2020년 3,275억 원의 수강료수입 중 수도권대학 수강료수입이 69.4%인 2,271억 원이다.

문제는 정부 지원마저 편중이 심각하다는 점이다. 그나마 교비회계로 들어오는 정부 지원금은 국가장학금과 일반재정지원이라 지방대학도 비교적 균등하게 지원한다. 소득이 상대적으로 낮은 지방 학생들도 정부의 국가장학금 지원으로 학비 마련의 어려움을 어느 정도 덜고 있으며, 일반재정지원으로 지방대학 재정 운영에 숨통이 조금은 트였다는 평가도 있다. 하지만 특수목적지원사업인 산학협력단회계 국고보조금은 수도권 편중이 심각하다. 2020년 3조 2,355억 원 중 수도권대학 국고보조금이 2조 3,388억 원으로 무려 72.3%를 차지한다. 서울지역만 1조 9,620억 원으로 60.6%를 차지한다. 지방대학 국고보조금은 8,967억 원으로 27.7%에 불과하다. 지방대학 차별이 정부로부터 시작된다는 비판이 나오는 이유다.

지방 사립대학의 수입 축소로 가장 문제가 되는 것은 교·직원 임금 문제다. 사립대학 지출 중 가장 많은 비중을 차지하는 게 교·직원 보수로 2020년 지출총액의 40%가 넘는다. 교·직원 보수는 대학 재정의 기본 경비이자 필수 경비로 교육의 질을 좌우하는 지출이기 때문인데, 지방대학 전임교원 인건비가 2015년까지 전 지역에서 증가했지만, 2015년 이후 감소 추세로 돌아섰다. 대학별로는 지방 사립대학 중 절반이 2015년 대비 2020년 교원인건비가 감소한 것으로 나타났다. 직원 보수는 증가하고 있지만, 비계약직 직원 수는 줄고, 계약직 직원은 기하급수적으로 늘고 있어 지방대학 학생들에게 제공되는 교육의 질이 염려되는 지점이다.

지방대학 재정 여력이 줄어들다 보니, 자산적 지출과 적립금 지출도 예년에 비해 줄었지만, 고액 자산적 지출은 대부분 수도권대학에서 이루어지고 있으며, 누적적립금도 수도권대학은 계속 증가 추세다. 재정의 양극화를 단적으로 보여주는 지표라 하겠다.

학령인구 감소와 그에 따른 구조조정의 결과로 2015년 이후 지방 사립대학 재정은 본격적으로 감소하기 시작한 것으로 보인다. 재정 감축으로 교육의 질을 담보하기 위한 기본 경비가 감소해 지방대학 교육 수준을 떨어뜨리는 것은 아닌지 우려가 적지 않다.

문제는 지금까지의 차이는 재정 감축의 신호탄 정도라는 데 있다. 2020년까지 90%를 유지하던 지방 사립대학 신입생 충원율이 2021년에는 80%대로 떨어졌다는 것은 앞으로 지방 사립대학 재정 운영이 더 험난할 것이라는 예보와도 같다.

우리나라 고등교육은 세계에서 유례를 찾아보기 힘든 사립대학 중심 체제이자, 등록금 의존형 체제로 운영되고 있다. 학생 수는 감소하는데 등록금수입 외에 이렇다 할 대체 재원이 없다는 점은 학령인구 감소 시대에 지방 사립대학, 나아가 지방대학의 몰락이 쉽게 점쳐지는 이유이기도 하다.

지방대학의 몰락을 막고, 지형균형 발전을 이루기 위해서는 사립대학을 등록금 중심 체제에서 정부 지원 중심으로 체제를 전환할 필요성이 있다. 이를 위해 사립대학에 대한 정부 지원을 적극적으로 늘려나가야 한다.

정부의 국가장학금 확대로 학생과 학부모의 등록금 부담은 줄어들고 있다. 따라서 학생들에 대한 학자금 지원 영역을 유지하면서, 사립대학에 대한 일반재정지원 영역을 늘여 나가야 한다. 현재 정부 재정 지원은 특수목적지원사업 중심으로 지방대학에 대한 차별과 소외가 심각하다. 따라서 특수목적지원사업과 일반재정지원에 대한 규모 조정이 필요하다. 「고등교육재정교부금법」을 제정해 교육재정을 확대하고, 확보한 교육재정을 일반재정지원에 할애함으로써, 지방대학에 대한 차별과 소외를 극복하고, 지방대학 및 지역균형발전을 도모할 수 있을 것이다.

지방대학을 살리기 위해 지방대학에 대한 정부의 차별적 지원이 철회돼야 하겠지만, 지방대학의 자구노력 역시 반드시 필요하다. 지방 사립대학 재정이 어려워지자 등록금 인상 요구도 심심치 않게 나오고 있으나, 등록금 인상은 전 세계적으로도 상위에 속하는 비싼 대학 등록금으로 학생과 학부모가 겪어야 할 고통은 아랑곳 하지 않겠다는 것과 다르지 않다. 가뜩이나 부정적인 지방 사립대학에 대한 국민들의 인식만 더 악화시킬 뿐이다.

지방대학에 대한 정부 지원을 요구하고, 그에 상응한 대학 개혁 방안을 제출해야 한다. 설립자나 이사장 및 그 친인척으로 운영하는 전근대적 방식의 대학 운영에서 벗어나야 하며, 대학 운영에 구성원의 참여를 적극 보장하고, 대학 운영을 투명하게 공개해야 한다. 그럴 때만이 국민들의 신뢰를 얻을 수 있고, 정부도 정치적 부담 없이 재정 지원을 할 수 있을 것이다.

지방대학과 지자체의 논의와 협력도 업그레이드가 필요하다. 서울지역 대학에 학생을 몇 명 입학시켰는가로 지역 발전을 따지던 시대는 지났다. 지방대학이 몰락하면 지자체와 지방 전체가 영향을 받을 수밖에 없기에, 지자체는 지역 학생과 지방대학을 어떻게 지원할지, 서로 협력할 점은 무엇인지 머리를 맞대야 한다.

지방 사립대학 재정 운영에 경고등은 켜졌다. 시급한 논의와 대책 마련이 필요한 때다.

이명아 기자

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